苏州市新法实施三年来，干将路西延工程因为多数居民反对而搁置，东太湖生态园停车场规划方案在市民参与下顺利形成，之前搁浅的生活垃圾焚烧发电项目借助新法得以顺利实施。

宪法在确立人民代表大会是我国最高国家权力机关的同时等于确立了法律之于其他机关的权威，这也是法律至上的规范依据。宪法回避的前提是制定法语词模糊。

二者的相似性表现在以下几方面：它们都对系争法律进行了合宪裁决。[48] 关于符合宪法的解释与合宪假定的差异，亦可参见谢立斌：《德国法律的宪法化及其对我国的启示》，载《浙江社会科学》，2010.1。宪法回避意在保全法律，符合宪法的解释追求法律与宪法的一致性，二者理趣判然有别，不可同日而语。第三种批评有些过分，毕竟法院有说最后一句话的权力。[27]已有学者注意到二者之间的关联性，指出回避宪法判断与合宪推定都不过是司法克制，[28]但此克制非彼克制。

与宪法协调一致显然有别于国会意图尊重。立法者的主观意志在此不应成为决定性因素，此处更多的是取决于它所期许的愿望所能存留下的最大值。另一条路径为由国务院制定行政法规《重大行政决策程序条例》。

本文拟对收集到的326份规定就形式与内容两个方面展开规范层面的分析，并进而对如何定位中央立法与地方立法的关系提出初步思考。图2：单行决策程序规定各类事项比例[7] （三）立法位阶 地方重大行政决策程序规定分为政府规章与行政规范性文件两类。[17]美国1970年《国家环境政策法》要求行政机关应当就其制定的规章或实施的活动将对环境产生何种重大影响提交环境影响报告，之后，这一要求行政机关深思熟虑而后行的规范思路扩展至其他立法，如1980年制定的《管制灵活性法》规定如果一项管制规则的草案可能会对小企业、小组织、小政府机构等产生重大经济影响时，制定机关必须进行管制灵活性分析并发布相关报告。决策档案机制对重大决策终身追责等责任机制的实施有重要意义。

此外，总统的行政命令对此也有所规定，如12866号总统令规定管制机关应当就其重大管制行为提供管制影响分析报告，对管制政策可能产生的各种影响进行分析，包括成本效益分析，及可能对环境、经济竞争产生的社会影响进行分析，该报告还需要报白宫信息与管制事务办公室批准。[22] 地方立法关于评估主体的规定有如下几种情形： （1）决策执行机构，如重庆。

目前，国务院法制办已经完成《重大行政决策程序条例》（征求意见稿）的起草工作，正在征求各省、直辖市、自治区的意见。此外，很多地方立法概括笼统，如对风险评估内容概括性要求进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估，[16]这些问题需要中央层面立法时予以进一步完善。第一，程序法应具有可操作性。2、专家论证 地方立法关于专家论证机制主要规定了专家论证的适用范围、专家论证的内容、专家论证程序、专家论证意见的效力、[15]专家意见及采纳情况的公布等内容。

美国1946年《联邦行政程序法》制定过程中各方主体争议很大，作为妥协的产物，《联邦行政程序法》仅将规章制定与裁决纳入立法调整范围，在规章制定与裁决两类行为中，立法又选择以规章制定为主要规范对象，规定了公告与评论程序、正式听证程序两种程序类型。第三，程序规则具有统一性特点，地方决策程序立法内容呈现出相当程度的相似性，中央立法应吸收地方立法，建构重大行政决策基本程序制度，避免地方不必要的重复立法。第二种是制定针对单一程序制度的规定，如《珠海市重大行政决策听证办法》等。其他9个省区（吉林省、新疆维吾尔自治区、陕西省、河北省、河南省、安徽省、江苏省、上海市和海南省）虽未制定省级重大行政决策程序规定，但省内有市级、县级人民政府制定了重大行政决策程序规定，如上海市《闵行区人民政府重大事项决策程序规定（试行）》等。

[10] （一）立法架构的两种思路 地方重大行政决策立法基本对应事前、事中、事后环节进行规定，但仍存在一些差别，主要体现在对五大决策程序的处理上：有的规定对之并不单独列章进行规定，有的规定则突出五大决策程序的重要性，以五大决策程序制度为章架构立法。苏州市新法实施三年来，干将路西延工程因为多数居民反对而搁置，东太湖生态园停车场规划方案在市民参与下顺利形成，之前搁浅的生活垃圾焚烧发电项目借助新法得以顺利实施。

[9]图中2016年份时间截至5月1日。与中央关于重大行政决策法治化制度层面的高要求定位形成鲜明对照的是，重大行政决策法治化的实践遭遇了相当大的现实困境，有的地方无决策程序法，有决策程序立法的地方多数得不到很好落实，我们在信访部门调研中了解到重大信访事项莫不源于决策过程中存在的决策不科学、不民主问题。

[26]《依法治国决定》在总结十余年推进重大行政决策法治化基础上确定了重大行政决策活动应当遵循的五大法定程序机制，建立了重大行政决策程序立法的基本制度框架。地方立法尚未能很好解决这一问题，需要中央立法重视和完善这部分内容的规定，特别是需要规定决策过程中横向机关之间产生争议时的协调与解决机制，否则，很容易因为机关之间争议太大导致决策搁浅。最后，重大行政决策违反法定必经程序，对重大行政决策的效力是否产生影响，立法没有明确这一问题。经评估认为重大行政决策事项存在较高风险的，可以做出决策，但是应当采取有效的风险防范、化解措施后再执行。其他290部都为行政规范性文件，约占地方立法总数的89%，没有一部为地方性法规。宁夏规定决策承办部门应当对合法性审查意见进行认真研究，根据合法性审查意见对决策方案作相应修改。

重大决策的成本效益分析。形成纵向关系的有决策承办部门与决策机关之间，决策机关与决策批准机关之间。

直接听取有关方面意见的，应当注重利害关系群体的代表性和均衡性。地方重大行政决策程序规定包括政府规章与行政规范性文件两种形式，广泛分布在除西藏外的全国30个省、直辖市、自治区。

3.提高专家论证和风险评估质量。2、311部专门重大行政决策程序规定 制定专门的重大行政决策程序规定是重大行政决策程序立法的主要立法形式。

[22]宁夏规定因重大行政决策调整给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，决策机关应当依法给予补偿。重大行政决策事项确定的模糊性造成大量重大行政决策游离于立法之外，很多应当纳入法律调整范围的决策被政府以不属于重大行政决策为理由规避了立法的适用。天津列举了追责的六种具体情形，[24]但多数地方立法并未列举追责的具体情形，只是概括地规定决策严重失误或者依法应该及时做出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的行为等，应当追责。如广州、宁夏规定决策机关可授权或指定决策执行机构、执行机构以外的工作部门或者是第三方专业机构负责评估工作。

由于我国行政法传统上以外部法律关系为调整对象，内部法律关系法律规定较为薄弱，重大行政决策呈现出的复杂内部关系对立法提出新的要求，而从地方立法的规定来看，除《湖北省人民政府重大行政决策程序规定（试行）》等少数立法之外，多数地方立法对行政机关与公众、专家等外部主体之间的法律关系的规定比较清晰，而关于内部不同机关、不同部门之间的职责分工与衔接、机关之间的协力等内部法律关系的规定比较薄弱，而这正是实践中重大行政决策综合决策不足、部门决策色彩过强的制度上的薄弱环节。作者简介：王万华，中国政法大学法学院教授，博士生导师。

目前地方立法对专家的遴选条件、专家库建设、专家论证机制等都已有比较完善的规定，可为中央立法借鉴。[27]有的决策属于绕开现有法律另辟蹊径违法决策，如绕开集体土地房屋征收拆迁规定，代之以村民房屋腾退安置。

国务院法制办目前已完成《重大行政决策程序暂行条例》（征求意见稿）的起草工作，正在征求地方的意见。[10]16个省、自治区、直辖市人民政府制定的综合性重大行政决策规定包括：《黑龙江省人民政府重大决策规则》、《重庆市政府重大决策程序规定》、《江西省县级以上人民政府重大行政决策程序规定》、《天津市人民政府重大事项决策程序规则》、《青海省人民政府重大行政决策程序规定》、《贵州省人民政府重大决策程序规定》、《湖北省人民政府重大行政决策程序规定（试行）》、《福建省人民政府重大行政决策十条规定》、《辽宁省重大行政决策程序规定》、《内蒙古自治区重大行政决策程序规定》、《甘肃省人民政府重大行政决策程序暂行规定》、《四川省重大行政决策程序规定》、《山西省人民政府关于健全重大行政决策机制的意见》、《浙江省重大行政决策程序规定》、《广西壮族自治区重大行政决策程序规定》和《宁夏回族自治区重大行政决策规则》。

单一程序制度规定共计152份，占总数311份的48.9%。之后，美国通过其他路径进一步发展对规章制定程序的规范，包括： （1）法院对《联邦行政程序法》第553条的解释为行政机关设定了更多的程序义务。[6]包含两项以上程序制度的规定都纳入综合性规定中。新《行政诉讼法》尽管在总则中采用行政行为的概念拓展了行政诉讼的受案范围，但是之后关于诉讼制度规定中的行政行为基本仍以具体行政行为作为调整对象而规定，很难适用于具体行政行为之外扩展进入受案范围的其他行政行为。

推行重大行政决策听证制度。（2）公民、法人或者其他组织能够自主决定的。

湖南于2008年出台第一部行政程序规定《湖南省行政程序规定》，在程序规定中规定了重大行政决策程序，湖南的立法形式为其他地方仿效，已出台的16部地方行政程序规定中，[3]除《宁夏回族自治区行政程序规定》没有规定重大决策程序的内容，其他15部程序规定中都规定了重大行政决策的内容。风险评估机制是我国独具特色的决策程序制度，与我国环境影响评价制度和美国的成本效益分析制度、中小企业经济影响评估等制度都有内容交叉。

这些规定与《联邦行政程序法》一起形成了对规章制定程序的系统规范，规章制定程序成为美国行政法规范的重点内容。苏州市针对实践中普遍存在的重大行政决策事项确定难问题于2013年修法时在立法中不正面列举具体事项，而是采用目录制管理机制，辅之以重大行政决策网上运行系统，由决策部门自行报送年度重大行政决策目录，通过完善实施机制来解决规范层面的问题。